KdU-Satzungsermächtigung für Schleswig-Holstein!

Wie bereits berichtet, wurde den Ländern mit § 22a Abs. 1 Satz 1 SGB II n.F. die Möglichkeit eingeräumt, die Kreise und kreisfreien Städte durch Gesetz zu ermächtigen, die Angemessenheit der Höhe der Aufwendungen für Unterkunft und Heizung in ihrem Gebiet durch Satzung zu bestimmen. Die Schleswig-Holsteinische Landesregierung beabsichtigt, von dieser Möglichkeit Gebrauch zu machen. Aufgrund erheblicher Kritik an dem Gesetzesvorhaben von „Vertretern aus der Richterschaft“ verständigte sich der Sozialausschuss zunächst darauf, schriftliche Stellungnahmen einzuholen (siehe Niederschrift der 39. Sitzung des Sozialausschusses vom 09.02.2012, Seite 21), auf welche einen Blick zu werfen sich lohnt (die Stellungnahmen finden sich hier).

Stellungnahmen von Richtern

Richterin am BSG Sabine Knickrehm teilt eher knapp mit, sie sehe sich im Hinblick auf die grundgesetzlich verankerte Gewaltenteilung nicht in der Lage, in einem laufenden Gesetzgebungsverfahren eine Stellungnahme abzugeben, da nicht auszuschließen sei, dass sie als Richterin im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens Satzungen zu prüfen habe, die auf dem derzeit beratenen Gesetz beruhen (Umdruck 17/3704).

Derartige Bedenken scheinen Richter Siebel-Huffmann vom SG Schleswig sowie Richter Dr. Andy Groth vom SH LSG nicht zu haben. Obgleich auch bei ihnen nicht auszuschließen ist, dass sie als Richter kommunale KdU-Satzungen werden prüfen müssen bzw. sich im Rahmen einer Inzidenzkontrolle mit diesen zu befassen haben werden, nehmen beide Richter im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens sehr umfangreich Stellung. Im Hinblick auf die grundgesetzlich verankerte Gewaltenteilung erscheint dies umso bemerkenswerter, als beide Richter im Bundesministerium für Arbeit und Soziales mit der Begleitung der Gesetzgebungsverfahren zur Änderung der Grundsicherung für Arbeitssuchende vom 03.08.2010 und 24.03.2011 betraut waren – mithin also auch an dem Gesetz, um dessen Umsetzung es nun geht. Beide Richter sind zudem Mitautoren des Buches „Das neue Grundsicherungsrecht“, welches im wesentlichen der Begründung des Gesetzgebers folgt und die kritischen Stellungnahmen im Gesetzgebungsprozess nur vereinzelt aufgreift (vgl. die Rezension von Prof. Dr. Judith Dick). Richter Siebel-Huffmann gehört außerdem zu den Richtern, die nach eigenem Bekunden die – veralteten und erkennbar unrealistisch niedrigen – Kieler Mietobergrenzen aus dem Jahr 1991 bis in das Jahr 2008/2009  hinein – so seine Formulierung – „gehalten“ haben und ist zudem selbst in der schleswig-holsteinischen Kommunalpolitik politisch aktiv.

Richter Dr. Andy Groth befürwortet in seiner sehr instruktiven und wohlgesetzten Stellungnahme (Umdruck 17/3738) die grundsätzliche Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Landtages zur Implementierung einer Satzungsermächtigung – was nicht verwundert, denn sie ist sein Kind. Zutreffend schildert Groth die Probleme der Kommunen, den – gleichsam mit jedem Urteil des BSG steigenden – Anforderungen an ein sog. „schlüssiges Konzept“ zur Bestimmung der Mietobergrenzen gerecht zu werden. Ins Positive gewendet ließe sich allerdings auch formulieren, dass das Gericht die Anforderungen weiter präzisiert und klargestellt hat. Soweit sich Groth – wie es scheinen will – von einer Satzungsermächtigung für die Kommunen insoweit Entlastung erhofft, verwundert dies, denn an eine Satzung werden sicherlich keine geringeren Anforderungen zu stellen sein als an eine kommunale Angemessenheitsrichtlinie. Diese wie jene wird sich an den Kriterien eines „schlüssigen Konzepts“ messen lassen müssen.

Nicht überzeugend ist demgegenüber die These, steigende Angemessenheitsgrenzen führten zwangsläufig zu steigenden Marktmieten. Soweit die Angemessenheitsgrenzen nicht – wie etwa bis Mitte 2009 in Kiel – deutlich unter dem ortsüblichen Mietzinsniveau (Mittelwert des jeweiligen Mietspiegelfeldes) liegen, ist eine Mietanhebung in praktisch allen Bestandsmietverhältnissen nach geltendem Mietrecht überhaupt nicht möglich (vgl. § 558 BGB: Mieterhöhung bis zu sog. „ortsüblichen Vergleichsmiete“). Die Vermieterseite – dies zeigte die zunehmende Zahl der Transferleistungsbezieherhaushalte, die in Kiel zu ihrer Miete hinzuzahlen mussten und zum Teil bis heute müssen – orientiert sich nicht an sozialrechtlichen Angemessenheitsgrenzen sondern daran, was ihnen das Mietrecht erlaubt und was wirtschaftlich durchsetzbar ist, mithin an den Marktpreisen. Die Mietobergrenzen sind eben – jedenfalls bei „Vermietermärkten“ wie seit langem in Kiel – kein verlässlicher „Anker in der Mietpreisentwicklung“, wie es ein ehemaliger Geschäftsführer des Jobcenters Kiel formulierte. Auch der Kieler Mieterverein hat hierauf vor einiger Zeit zutreffend hingewiesen.

Fraglich ist nach hiesigem Dafürhalten, ob sich durch eine Satzungsermächtigung und dieser folgenden kommunalen Unterkunftskostensatzungen eine Verbesserung der jetzigen Situation und hier insbesondere eine Abnahme der Widerspruchs- und Klageverfahren erzielen lässt. Bereits die Anamnese Groths – dringender Regelungsbedarf – scheint etwas rückwärtsgewandt: In den Städten und Kommunen mit Mietspiegel wurde zwischenzeitlich mit der sog. „Adamschen Formel“ eine jedenfalls in der Richterschaft an den Sozialgerichten und in Teilen der Anwaltschaft konsentierte Methode der Berechnung gefunden. Seit Mitte 2009 werden – jedenfalls von dem Verfasser dieses Beitrages – praktisch keine Mietobergrenzenverfahren – etwa aus Kiel – mehr anhängig gemacht. In den ländlichen Regionen scheinen die Kreise unterschiedliche Vorgehensweisen zu bevorzugen: Teils sind die Mietobergrenzen den Werten der Wohngeldtabelle mit „maßvollem“ Sicherheitszuschlag (erstmals eindeutig BSG, Urt. v. 22.03.2012, B 4 AS 16/11 R – Terminbericht: 10%) angepasst, teils werden die tatsächlichen Mieten erst im Widerspruchsverfahren anerkannt (unrühmlich etwa: Kreis Plön). Letzteres ist nicht die „reine Lehre“, aber die Klagewelle rollt jedenfalls auch hier nicht mehr. Um im Bild zu bleiben: Die See ist ruhig geworden, das Rettungsboot „Satzungsermächtigung“ kommt zu spät. Es fährt jetzt überflüssig auf dem Wasser herum und verbreitet eher Unruhe bei der Bevölkerung an Land als dass es noch Nutzen stiften könnte.

Die Vorteile von Satzungen gegenüber verwaltungsinternen Unterkunftskostenrichtlinien sieht Groth in einem höheren Maß an Rechtssicherheit durch normatives handeln, mehr Transparenz durch öffentlichen Diskurs sowie mehr Akzeptanz durch bürgerschaftliche Partizipation.

Ein höheres Maß an „Rechtssicherheit“ (für die Kommunen!) werden Satzungen nur dann gewährleisten, wenn mit ihnen eine weitergehende Einschätzungsprärogative des Satzungsgebers, also der Kommunen, einhergeht. Diese Frage ist noch ungeklärt (für weiterhin volle gerichtliche Überprüfung des unbestimmten Rechtsbegriffes der “Angemessenheit” etwa Klerks, info also 2011, 201 f.; ausführlich Münder, SozSich Extra 9/2011, 91 ff.). Für die erhoffte schnellere Herstellung von Rechtsklarheit durch Normenkontrollverfahren nach § 55a SGG ist zudem ein hoher Preis zu zahlen, weil die juristische Fachkompetenz der Richter an den Sozialgerichten nicht mehr fruchtbar gemacht werden kann. Hier fand in der Vergangenheit ein manchmal zäher, zuletzt aber doch konstruktiver Diskurs statt, der zuletzt auch zu tragbaren Ergebnissen (Adamsche Formel, vgl. dazu etwa Schleswig-Holsteinisches Landessozialgericht, Urteil vom 11.04.2011, L 11 AS 123/09) führte. In Zukunft wird dieser Diskurs in einer sehr kleinen Runde stattfinden. Hoffentlich wird es kein Selbstgespräch werden.

Groth erhofft sich zuletzt, eine Satzung könne mehr Transparenz und Akzeptanz vermitteln. Erfahrungen hätten gezeigt, dass Leistungsberechtigte den Mietobergrenzen deshalb misstrauten, weil sie als verwaltungsinterne Richtlinien unter dem Verdacht stünden, allein fiskalpolitisch motiviert zu sein. Dieser Eindruck, so Groth, würde durch eine öffentliche Befassung der mit unmittelbarer demokratischer Legitimation ausgestatteten Selbstverwaltungsgremien (Stadtvertretung/Kreistag) vermieden werden.

Richtig ist, dass kommunale Unterkunftsrichtlinien fiskalpolitisch motiviert sind. Der Konjunktiv ist hier ganz fehl am Platze. Aus den zahlreichen Beispielen greife ich kurzerhand einen Vortrag des ehemaligen Geschäftsführers des Jobcenters Kiel in der Sozialausschusssitzung vom 26.03.2009 (download), der anschaulich macht, dass es nur um die „Kostenfolgen für die Stadt“ ging, geht und gehen wird.

Dies wird bei Satzungen allerdings nicht anders sein. Tatsächlich befassen sich Sozialausschuss und Ratsversammlung – beide sind öffentlich und also „transparent“ – in gleicher Weise mit Mietobergrenzen, die alsdann in Richtlinien Eingang finden, wie mit Satzungen. Es ist hier nicht erkennbar, warum die Befassung einer Selbstverwaltungskörperschaft mit einer Satzung eine qualitativ andere „demokratische“ Legitimation haben sollte als die Verabschiedung von Mietobergrenzen in einem Ratsbeschluss, die anschließend in eine Richtlinie übernommen werden. Kaum ein Leistungsberechtigter dürfte zudem den Unterschied zwischen Richtlinie und Satzung kennen, der dann tatsächlich auch erst in der streitigen Rechtsdurchsetzung virulent wird. Im Übrigen – dies nur am Rande – sind Verwaltungsrichtlinien auch nicht „bloß intern“, sondern vermitteln über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung über Art. 3 GG subjektiv-öffentliche Rechte.

Bei der letzten Kommunalwahl lag die Wahlbeteiligung in Kiel übrigens bei 46,8 %, bei der Oberbürgermeisterwahl bei 36,5 %. Die „regierende“ Kooperation ist von nicht einmal einem 1/4 der Wahlberechtigten gewählt worden, der Oberbürgermeister nur von rund 1/6. Es sind offenbar gerade die „mit unmittelbarer demokratischer Legitimation“ ausgestatteten Selbstverwaltungsgremien, die das Vertrauen der Bürger verloren haben. Hierfür gibt es gute Gründe (vgl. Kiel: Rechtsansprüche Hilfebedürftiger “nicht an die große Glocke hängen”!). Ein etwas größeres Vertrauen wird nach hiesigen Erfahrungen von vielen Leistungsberechtigten der überwiegend noch als „unabhängig“ empfundenen Rechtsprechung entgegengebracht.

Zu konstatieren ist, dass die „Vertreter aus der Richterschaft“, die auf einer Veranstaltung der Landesregierung „erhebliche Kritik an dem Gesetzesvorhaben geäußert“ haben (s.o.), letztlich nicht angehört wurden. Dies ist bedauerlich.

Stellungnahmen von sonstigen Institutionen

Die Bürgerbeauftragte für soziale Angelegenheiten des Landes Schleswig-Holstein äußert sich im Grundsatz positiv zu der Satzungsermächtigung, weist aber zu Recht darauf hin (Umdruck 17/3794): „Gleichwohl wird eine Satzung nur Akzeptanz in der Öffentlichkeit erhalten und Rechtssicherheit gewähren, wenn die Ermittlung der Aufwendungen für Unterkunft und Heizung in einem sachgerechten, vollständigen, realitätsgerechten Verfahren ermittelt und die gewonnenen Erkenntnisse nachvollziehbar dargestellt werden. Dass dies kein leichtes Unterfangen ist, sei an dieser Stelle ausdrücklich betont. Auch kann weder aus den Vorschriften des §§ 22a-c SGB II noch aus der Gesetzesbegründung (BT-Drs.17/3404) eindeutig entnommen werden, ob von der bisherigen Rechtsprechung des BSG zur Angemessenheit der Kosten der Unterkunft und Heizung und zu den entwickelten Mindeststandards abgewichen werden darf.“

Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Landesverbände (Umdruck 17/3715) begrüßen den Gesetzesvorstoß der Landesregierung ganz „außerordentlich“. Der Leser erfährt zunächst, dass der Entschluss zu einer Satzungslösung auf einer beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales eingerichteten Arbeitsgruppe mit dem Namen „Arbeitsanreize und Kosten der Unterkunft“ beruht.

Exkurs: Als Ergebnis der Arbeit der Arbeitsgruppe „Arbeitsanreize und Kosten der Unterkunft“ war beabsichtigt, den Kommunen die konkrete Ausgestaltung der Frage, was als angemessene Wohnkosten anzusehen ist und welche Wohnfläche als angemessen erachtet wird, zu überlassen (Jens Flosdorff, Sprecher des BMAS gegenüber dpa am 23. Juli 2010). Der Zwischenbericht der Arbeitsgruppe „Standards der Gemeindefinanzkommission“ enthält Vorschläge zur Absenkung der Standards der KDU. So wurde u.a. vorgeschlagen, nicht mehr 45 qm, sondern bereits 25 qm als angemessene Wohnfläche für alleinstehende ALG-II-Beziehende festzulegen (vgl. Antwort der BR auf Kleine Anfrage, BT-Drucks. 17/2784). Auf dieser Linie liegt – leider – auch die Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen LSG.

Was sich die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Landesverbände von kommunalen KdU-Satzungen erhofft, wird unter 4.b) relativ deutlich ausgeführt: „Mit anderen Worten obliegt es der Gerichtsbarkeit – anders als im Rahmen der bisherigen Regelung des § 22 SGB II unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts zum „schlüssigen Konzept“ – bei einer Satzung nunmehr zu prüfen, ob sich diese in rechtlicher Hinsicht im Rahmen der bundes- und ggf. landesrechtlichen Vorgaben hält und – wenn dies der Fall ist – ob das zuständige JobCenter die Satzung im Hinblick auf den Einzelfall richtig angewendet hat. Eine „freie“ Würdigung des Einzelfalles durch die Richterinnen und Richter lediglich auf Grundlage der unpräzisen Vorgaben des § 22 SGB II ist bei einer Satzung ausgeschlossen.“ Noch deutlicher formuliert: Die Kommunen in Schleswig-Holstein möchten zukünftig selbst entscheiden, welche Kosten angemessen sind, ohne hierbei zu sehr von den Gerichten kontrolliert zu werden. Dieses Rechtsverständnis muss erschrecken. Anstatt sich die Frage zu stellen, woran es liegen könnte, dass die Gerichte die kommunalen Mietobergrenzen in Schleswig-Holstein ganz überwiegend für rechtswidrig erklärt haben, fordern die Kommunen eine Beschränkung der gerichtlichen Überprüfbarkeit ihrer KdU-Regelungen. So löst man das Problem gewiss nicht – so wenig, wie sich etwa der Ladendiebstahl durch die Streichung des § 242 StGB bekämpfen lässt.

Zur Stellungnahme des Deutschen Mieterbundes mehr hier: Stellungnahme des Deutschen Mieterbundes zur Satzungsermächtigung für die Kosten der Unterkunft!

Verabschiedung des Gesetzes am 25.04.2012

Der Sozialausschuss hat den ihm durch Plenarbeschluss vom 27. Januar 2012 überwiesenen Gesetzentwurf in drei Sitzungen, zuletzt am 19. April 2012, beraten. Mit den Stimmen der Fraktionen von CDU, SPD, FDP, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und SSW gegen die Fraktion DIE LINKE empfiehlt der Ausschuss dem Landtag die unveränderte Annahme des Gesetzentwurfs (Drucks. 17/2462), der am 26.04.2012 in zweiter Lesung verabschiedet wurde (Protokoll der Lesung).

Mehr zum Thema auf dieser Seite:

Stellungnahme des Deutschen Mieterbundes zur Satzungsermächtigung für die Kosten der Unterkunft!

Rechtsschutzmöglichkeiten nach Erlass kommunaler KdU-Satzungen!

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